实务解析 ｜ 投标人提供虚假材料如何处理

一、案例回顾

某县人民医院暖通工程项目（以下简称本项目），投资规模约4000万元，资金来源为专项债资金，采用公开招标方式，评标办法为综合评分法。招标文件规定，“投标人拟派项目负责人（项目经理）不得有其他在建（待建）工程项目，否则中标无效”，并要求“投标人近三年来应完成过单项合同价不低于3000万元的公共建筑暖通工程”。本项目于2020年10月26日在某县公共资源交易中心开标，经评标委员会评审，A公司、B公司、C公司依次为第一、第二、第三中标候选人。10月28日，C公司对评标结果不服向招标人提出异议：（1）A公司投标项目经理D某在“E市人民医院消防工程项目”上担任项目经理，该工程目前尚未完工，D某处于有其他在建工程未完工状态；（2）B公司投标人类似业绩“F市第三人民医院门诊部大楼暖通工程项目”，其竣工验收报告中建设单位公章模糊不清，存在弄虚作假情形。C公司认为应取消A公司、B公司第一、第二中标候选人资格。

招标人分别听取了A公司、B公司的陈述、申辩意见。A公司称经发包人E市人民医院同意，“E市人民医院消防工程项目”的项目经理D某已于2020年8月25日变更为H某。但是A公司并未提供相关佐证材料。B公司则称“F市第三人民医院门诊部大楼暖通工程项目”竣工验收报告真实有效，建设单位公章虽然稍有模糊，但是能够清晰辨识，C公司属于捏造事实而提出虚假、恶意的异议。B公司向招标人提交了竣工验收报告原件。10月31日，招标人就异议事项作出答复：(1) A公司投标项目经理D某处于有其他在建工程未完工状态，依据招标文件规定，应取消其第一中标候选人资格；（2）B公司投标人类似业绩“F市第三人民医院门诊部大楼暖通工程项目”不存在弄虚作假情形。

11月6日，A公司向行政监督部门提起投诉，认为其投标项目经理D某截至本项目开标时处于无其他在建工程状态，招标人应恢复其第一中标候选人资格。A公司提交了《项目管理人员变更申请表》，表中显示，经发包人E市人民医院同意，“E市人民医院消防工程项目”的项目经理于2020年8月25日由D某变更为H某。行政监督部门决定受理A公司投诉后听取了被投诉人的陈述、申辩意见，并赴E市有关单位进行了调查取证。经查，发包人并未同意“E市人民医院消防工程项目”的项目经理由D某变更为H某，《项目管理人员变更申请表》中建设单位公章属于医院个别工作人员私自加盖，且经调阅当地行政监督部门备案的相关资料发现，“E市人民医院消防工程项目”的项目经理自始至终为D某。行政监督部门经研究认为，A公司投标项目经理D某截至本项目开标时确实处于有其他在建工程未完工状态，招标人据此取消其第一中标候选人资格并无不当；A公司在投诉处理时提交的《项目管理人员变更申请表》属于虚假材料，应依照招标投标相关法律法规进行处理。行政监督部门遂于11月20日作出《投诉处理决定书》，决定驳回A公司的投诉，并依法对A公司的弄虚作假行为实施了行政处罚。

二、案例剖析

（一）招标人关于异议的答复意见符合法律规定

《招标投标法》第六十五条规定，“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉”。《招标投标法实施条例》第五十四条规定，“投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动”。

据此，招标人针对异议事项的答复意见在程序和实体方面均合法正当。理由是：其一，招标人在中标候选人公示期内收到C公司的异议后，首先听取了被异议人A公司、B公司的陈述、申辩意见，然后对C公司的异议材料以及公司A、B公司的陈述、申辩材料等进行了书面审查，最后在法定期限内答复了异议人，该异议处理程序合法正当；其二，A公司虽然辩称其经发包人同意将项目经理由D某变更为H某，但是由于未提供相关佐证材料，故应当承担类似“举证不能”的不利后果。其三，C公司在异议时仅根据竣工验收报告中建设单位公章模糊不清便推断其存在弄虚作假，属于无事实根据提出异议，且招标人对案涉竣工验收报告原件进行了核查，并未发现存在弄虚作假之情形。

（二）行政监督部门关于投诉的处理符合法律规定

《招标投标法实施条例》第六十一条规定，“行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定”。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条规定，“行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定：（一）投诉缺乏事实根据或者法律依据的，或者投诉人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，驳回投诉”。

据此，行政监督部门针对投诉事项的处理在程序和实体方面均合法正当。理由是：其一，行政监督部门在投诉期内收到A公司投诉后，首先听取了被投诉人的陈述、申辩意见，然后进行了调查取证，最后根据调查认定的事实在法定期限内作出了投诉处理决定，该投诉处理程序合法正当；其二，行政监督部门查明发包人并未同意“E市人民医院消防工程项目”的项目经理由D某变更为H某，且《项目管理人员变更申请表》属于与事实不符的虚假材料，行政监督部门据此维持招标人的意见并决定驳回A公司的投诉，该投诉处理在实体方面事实清楚、依据充分。

（三）行政监督部门实施行政处罚符合法律规定

《招标投标法》第五十四条规定，“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任……依法必须进行招标的项目的投标人有前款所列行为尚未构成犯罪的，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款”。《招标投标法实施条例》第六十八条对《招标投标法》第五十四条作了进一步细化。

据此，行政监督部门对A公司实施行政处罚符合法律规定。理由是：其一，A公司在投诉处理时向行政监督部门提交的《项目管理人员变更申请表》与事实不符，属于虚假材料，即A公司在客观上提供了虚假的投诉证明材料。其二，A公司在投诉处理时向行政监督部门提供虚假的投诉证明材料是为了谋取中标，即主观上是为了骗取中标。因而，行政监督部门依照《招标投标法》及其实施条例等相关规定，对A公司“弄虚作假，骗取中标”的行为实施行政处罚属于事实清楚、适用法律正确。

三、案例启示

1.关于投诉人虚假、恶意投诉的界定及其处理

诚实信用是中华民族的传统美德，也是现代法治社会的基本原则,但是虚假、恶意投诉却与此背道而驰。所谓虚假、恶意投诉,一般是指投诉人捏造事实、伪造证明材料,向有关部门和单位反映不实内容、不存在的问题以及违反法定程序投诉的行为。

虚假投诉主要有四种表现形式：一是捏造事实或提供虚假投诉材料进行投诉;二是以非法手段或通过非法渠道获取信息和材料进行投诉；三是在投诉书中伪造投诉人公章、法定代表人印章及签字；四是法律法规规定的其他虚假投诉行为。

恶意投诉主要有三种表现形式：一是不符合法定的投诉受理条件，被告知后仍进行纠缠投诉的；二是投诉查无实据，被告知后继续进行纠缠投诉的；三是法律法规规定的其他恶意投诉行为。对投诉人虚假、恶意投诉的，应按照《招标投标法》及其实施条例等相关规定进行处理。

2.关于投诉人和被投诉人提供虚假证明材料的定性及其处理

投诉人和被投诉人提供虚假证明材料包括投诉人提供虚假证明材料投诉和被投诉人提供虚假证明材料答辩。提供虚假证明材料，其定性主要涉及两种情形：一种情形是客观上提供了虚假证明材料、主观上是为了骗取中标；另一种情形是客观上提供了虚假证明材料，但主观上并不是为了骗取中标。第一种情形属于客观要件和主观要件同时具备，构成法律上所规制的“弄虚作假，骗取中标”之行为。第二种情形属于客观要件具备，但主观要件不具备，则不构成法律上所规制的“弄虚作假，骗取中标”之行为。

上述两种情形的辨析不是一件很容易的事情，但是有两点需要明确：一是客观要件的判断上，要把握无论投标人是否达到中标目的，均不影响对其弄虚作假的定性；二是主观要件的判断上，要明确“严格准客观标准”，就是有确切证据表明或者按照正常人的通常理解，认为提供虚假证明材料的行为来自行为人的主观故意而非过失，即被认为是具有通过提供虚假证明材料谋取中标的故意。

投诉人和被投诉人在投诉处理时提供虚假证明材料，构成“弄虚作假，骗取中标”之行为的，应按照《招标投标法》第五十四条、《招标投标法实施条例》第六十八条等规定进行处理；若不构成“弄虚作假，骗取中标”之行为的，对于投诉人应视情况按照《招标投标法实施条例》第六十一条、第七十七条等规定进行处理，而对于被投诉人则应按无效证明材料处理，不予采信。

来源：《招标采购管理》2023年第4期

作者：储成鹏

作者单位：安徽省六安市公共资源交易监督管理局

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